围城之下，城投公司站在了转型的十字路口。2025年政治局会议明确提出“有力有序有效推进地方融资平台出清”，标志着城投转型已从“可选项”变为“必选项”。

2025年，对于全国上万家城投公司而言，是一个关键转折点。去年多部门联合发布的《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》明确要求，在2027年6月之前实现地方政府融资平台清零、城投公司退出平台名单、剥离政府融资职能。

在从政府融资平台向产业化主体转型的过程中，新设主体面临的合规障碍成为最大痛点之一。如何证明新设产业公司不是政府的“马甲”，而是真正市场化运营的主体，正考验着各地城投公司的智慧。

转型迫在眉睫，合规关卡难越

城投转型已不是新话题，但随着政策窗口期的收紧，其紧迫性前所未有。2025年7月30日召开的中央政治局会议首次未提及“房地产”，却对城投平台释放明确信号：“积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清”。

城投公司长期扮演着政府融资工具的角色，据数据显示，截至2025年1月，地方政府债务余额达48.01万亿元，其中城投相关债务占比超六成。这种依赖土地财政和政府补贴的模式已经难以为继。

在转型过程中，许多城投公司选择通过新设产业主体来实现业务重构。然而，这些新设主体面临着监管部门的严格审查，特别是如何满足“335指标”要求，成为转型路上的第一道关卡。

监管机构关注的并非企业“城投身份”，而是经营独立性与政府依赖度。即使政府补助暂时占比超过50%，若能证明补助随产业化项目成熟逐步退坡，且核心业务毛利率逐年提升，则可被视为“过渡性支持”，而非持续性依赖。

新设主体的“身份困惑”：是转型还是变异？

在实际操作中，城投公司新设产业主体面临多重合规障碍。首当其冲的是属性认定困境——如何向监管部门证明新设主体是真正的市场化企业，而非政府的“隐形融资平台”。

2025年6月，上交所对株洲新芦淞产业发展集团有限公司的通报批评，揭示了问题的典型性。该公司因债券申报材料不准确、定期报告财务信息披露不准确等违规行为被予以通报批评。

株洲新芦淞案例暴露了城投系企业贸易业务合规风险的典型表现：收入确认不规范、业务真实性不足、会计核算问题以及信息披露不准确风险。这些问题的本质，是如何区分真正的市场化业务与变相的融资行为。

另一个典型案例是，某中部省份城投集团转型文旅产业时，虽仍获得政府文旅产业补贴，但其运营的景区门票收入、酒店经营等市场化业务占比达70%，最终通过“市场化主体”论证，顺利发行公司债。

业务真实性和可持续性成为判断新设主体合规性的关键标准。监管部门越来越关注交易价格是否符合市场规律、货物流与资金流是否清晰可循、客户结构是否合理分散等一系列验证指标。

破解之道：三原则厘清监管边界

面对新设主体的合规障碍，城投公司需要从三个维度构建论证体系，以通过监管审核。

企业属性论证是第一步：在募集说明书中，需明确区分两类业务：一类是仍保留的市政基建（需说明市场化结算机制，如PPP项目按绩效付费），另一类是完全市场化的产业板块。

某东部城投集团将污水处理业务（政府购买服务）与环保设备制造（市场化销售）分拆核算，后者收入占比达60%，成功证明“双轮驱动”的独立性。

补助结构细化是第二步：将政府补助按“公益性”与“市场性”分类。前者如老旧小区改造补贴（需重点解释必要性），后者如高新技术企业认定奖励、产业链强链补助（可直接关联市场化竞争力）。

某城投文旅公司将景区改造专项债贴息计入“与资产相关补助”，而将游客引流奖励计入“营业收入”，合理降低补助占比。这种精细化的会计处理，有助于新设主体通过合规审核。

材料准备与沟通策略是第三步：参考交易所反馈案例，需准备“三重证据链”——业务合同证明市场化交易占比、行业对标选取同行业纯市场化企业的补助占比作为参照、明确补助退坡机制。

某西部城投在申报时，引用3个同类转型成功案例，显著提升审核通过率。这种基于案例的论证方式，比单纯的理论阐述更有说服力。

地方实践：成功转型的启示录

尽管面临诸多合规障碍，一些地方的城投公司已经通过创新模式成功实现了转型，为新设主体提供了宝贵经验。

P市城投是一个成功案例。作为县级市城投公司，P市城投于2023年通过资产重组、股权划转的方式实施业务板块调整，将当水务集团及自来水收费权、产业园区资产、新城市服务集团和办公楼等划转至公司，形成六大业务板块。

通过上述资产划转和产业结构调整，P市城投成功完成了区县级城投平台产业化的转型。截至2024年末，公司总资产规模181.11亿元，净资产106.52亿元，收入显著增长，并于2024年6月获得AA+评级，成功发行了首期6亿元公司债新增债券。

X省国有资本运营集团有限公司则提供了另一个转型样本。该公司2021年由多家地方投资公司整合组建，定位为综合性国有资本运营平台，重点布局8大核心板块。

转型后，该公司化纤板块占比46.41%（核心产业），城建类收入降至25%以下，满足了“非城投”认定标准。同时，公司获得主体信用评级AAA，被Wind分类为“非城投”，并成功发行两期公司债，资金投向现代农业、新能源、医药化工等产业领域。

H市国有资产经营有限公司的转型更为彻底。该公司原业务高度依赖土地转让（占比超90%），通过并入优质经营性资产（如开发公司、保安服务公司等），推动业务重构。

转型后，公司彻底剥离城建业务，收入完全来自市场化业务（物业租赁、保安服务、房产销售），获得主体信用评级AA，被Wind分类为“非城投”，并首次发行公司债，募集资金用于偿债，标志着转型后信用能力提升。

纵深发展：从合规达标到价值创造

城投公司新设产业主体不能仅满足于合规达标，更应着眼于长远价值创造。真正成功的转型，需要实现从“政府依赖”到“产业赋能”的质变。

“335指标”的本质，是倒逼城投公司构建“内生增长飞轮”。城投运营的产业园区若仅依赖租金收入，易被认定为“准政府平台”；而若形成“孵化-投资-退出”的产业生态，培育出多家上市企业，则补助可视为“市场化投资回报的前期投入”。

安徽省多地城投公司的实践提供了有益借鉴。他们通过股权投资芯片、半导体、新能源汽车、生物医药等战略性新兴产业，既配合了地方政府的招商引资工作，又获得了经营性现金流。

合肥市还出台了基金激励政策，对投资初创企业的基金给予损失补偿，吸引了各类资本共同参与。从实际成效来看，部分城投公司通过产业投资将经营性收入占比提升至50%以上，逐步脱离了政府信用背书。

2025年6月，河南省政府印发的《关于新时期推动招商引资高质量发展的指导意见》更是明确提出：“加快推动城投公司向产业投资公司转型，支持产业投资公司重组合并城投公司”。这一政策导向，为城投公司新设产业主体提供了制度保障。

产业化转型不仅是债务风险化解的必然选择，更是推动地方经济高质量发展的关键路径。通过业务重构、资产整合与融资创新，部分城投已实现从“融资平台”向“产业运营商”的质变，但仍需政策持续支持与市场化能力提升。

未来展望：转型之路任重道远

城投公司新设产业主体的合规障碍只是转型阵痛的一个缩影。从根本上说，城投转型需要实现从“政企不分”到“市场自主”的彻底转变。

未来成功的城投系产业公司或将呈现三大趋势：一是从“融资平台”到“产业引擎”，通过投资新兴产业、培育数字经济，成为区域经济增长极；二是从“政府附属”到“市场主体”，通过混合所有制改革、职业经理人制度，提升市场化运营能力；三是从“债务驱动”到“资产驱动”，通过数据资产入表、REITs发行，实现从“重资产”向“轻资产”转型。

城投公司的产业化转型，不是简单摘除“城投”标签，而是通过业务重构、机制革新，证明自身已具备脱离政府“输血”的“造血”能力。当政府补助从“生存依赖”转化为“发展助力”，当市场化业务成为利润主体，“335指标”将从“审核红线”变为“转型标尺”。